台湾的“入联公投”与两岸纠纷的解套

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　俞力工

最近，台北政府作出决定，将于明年初立委与总统选举期间，推动“正名制宪”（修宪）与“入联公投”（公民投票，决定以台湾名义申请加入联合国）。

　　前者，需要立法院三分之二多数通过，不易过关。后者，鉴于台湾人民受台北政府的“悲情牌”左右，同时又缺乏基本国际常识，以目前70%以上民众支持“入联”的基础，将有通过的可能。

　　民进党之不厌其烦地推动此类活动，目的不外是借助“中共打压台湾的国际空间”议题所产生的“悲情”，引起同仇敌忾的情绪，从而捞取更多的选票。此司马昭之心，路人皆知，无需多加赘言。

　　令人感到意外的是，竟有海外知名学者，一方面对民进党的“悲情闹剧”与“入联”的技术性困难进行抨击；一方面却向台北方面提出建言，应当对1971年10月25日联合国大会的第2758号决议提出挑战，并通过揭发该决议的“漏洞”，争取国际社会的同情。以下，不妨转载决议案文，而后再做进一步讨论：

回顾联合国宪章的原则，
考虑到，恢复中华人民共和国的合法权利对于维护联合国宪章和联合国组织根据宪章所必须从事的事业都是必不可少的，承认中华人民共和国政府的代表是中国在联合国组织的唯一合法代表，中华人民共和国是安全理事会5个常任理事会之一，决定：恢复中华人民共和国的一切权利，承认它的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表并立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。

　　该学者认为，根据《联合国宪章》第23条，“中华民国”才是安理会的常任理事国，而不是4年后于1949建立的中华人民共和国，因此该决议所谓“中华人民共和国是安全理事会5个常任理事会之一”犯了“事实性的错误”；其次，决议驱逐的仅仅是蒋介石的代表，而非中华民国或台湾，因此是“荒天下之大唐”。该学者又主张“联大决议不得抵触《宪章》”，由是认为“中华民国在联合国的权益并没受到任何些微损害”。

　　笔者以为，“入联”之成为台湾的热门议题，除了上述的“悲情”策略之外，还涉及一个法律误区，即便某些自称对国际法颇有研究的学者，也同样不可自拔。

　　《联合国宪章》条款反映的是草拟时刻的国际具体情况，不可能为了配合未来国际局势的微小变迁而再三修订章程。以中华民国为安理会成员的规定为例，的确反映当时该国作为国际五强之一的情况。即便国民政府随后由于内战不利退守台湾一隅，《宪章》却没有更改历史事实的需要。《宪章》之中还有“敌国”的称谓（指德国、日本），也同样反映该两战败国当时的实际地位，此后当然不需要因为该两国走向平和道路，而修饰原先的纪录。

　　其次，1949年中华人民共和国的建立，并非像新加坡那样，建立一个与中国毫无关系的新国家，也不是像90年代克罗地亚那样，一旦宣布独立便必须寻求国际承认，而是一个取得优势的交战团体（中共），通过内战，实际有效占领大部分领土。此际，该交战政府又按其政体的特点，将中国国号更改为中华人民共和国。嗣后，两个交战政府，又积极争取国际社会承认为代表全中国的中央政府。

　　显然，上述学者误把建立新国家与新政府混为一谈；误把承认国家与承认中央政府的法律程序混为一谈，以为中华人民共和国1949年的成立，以及中华民国的存在，构成了“两个独立国家格局”，因此就误以为中华民国既然在《联合国宪章》中具体规定为安理会成员，即便此后人民政府控制了整个大陆，国民政府在联合国所属的中国席位的“固有”代表地位应当不受波及。

　　谈及国际承认，必须指出，国际社会就一般情况，承认哪个交战政府为中央政府时，主要的考虑是究竟哪个政府较具承担国际义务（如还债）的能力。基于此，一般也就承认实际有效占领大部分领土的政权为合理的中央政府（legitimate Government，北京政府刻意将该术语译为“合法政府”）。

　　出于众所周知的原因，台北政府在联合国的地位维持到1971年，而当美国七十年代出于战略需要，必须争取北京政府的合作时，便突然开始遵循国际惯例，“恢复中华人民共和国的合法权利”。该2758号决议条款，若套用笔者的语言，即是：联合国恢复北京政府的合理的中央政府地位，以及承认该政府以中华人民共和国的名称，替换中华民国在联合国的权益。换言之，除非两个对立政府或交战政府通过互相承认（如1973年的东、西德），允许对方成为主权独立国家，或同意双双加入联合国，不得理解为内战或对立状态可构成两个独立国家。联合国作为主权国家的机构，不得同时容纳几个互不妥协、内战未决的政府，而只能允许一个中央政府全权代表整个国家。

　　至于“将蒋介石的代表…驱逐出去”一语，不过是反映了1971年此决议的遣词用句出于北京当局之手，虽然有欠法律专业修养，但也不失为“中国的联合国代表权恢复合理状态”之后的逻辑结果，算不上什么“荒唐”或“法律漏洞”。

　　2007年7月，台北政府作出第15次尝试，要求加入联合国。此提案遭联合国法律事务办事处否决后，联合国秘书长在美国加州作出如下声明：“承蒙州长与主席允许，本人要简短指出，要成为联合国的成员国，必须得通过联合国成员的决定。成员国资格只给与主权国家。联合国的立场是，中华人民共和国作为代表中国的唯一、合理政府，代表着全中国。迄今为止，联合国有关台湾人民加入联合国的意愿而作出的决定，均以该立场为基础。您所提到的决议明确指出中国政府为惟一、合理政府，同时联合国的立场是，台湾是中国的一部分。”由此，秘书长也清楚说明了联合国的中国席位由哪个政府来代表的问题。     （参见http://www.un.org/apps/sg/offthecuff.asp?nid=1053  ）

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　　北京政府作为中央政府的合理性的取得，取决于对大陆的实际有效统治与尽国际义务的充分能力。北京政府之长期不受国际社会承认为中央政府，唯一原因在于受到美国的不合理待遇，但却不会因为长达22年没有获得国际承认，而使国民政府提升为“合法政府”，或使北京政府沦落为“非法政府”。同理，1971年，北京一方也似无必要在恢复了合理地位之后，着重标榜自己是“唯一合法政府”，台北为“非法政府”。这点，下文讨论到“政治实体”问题时，还将进一步加以阐述。

　　接着，值得推敲的是，台北政府重返联合国的可能性有哪些呢？

　　理论上，武力征服是个办法，但其实践却难如登天。其次，北京政府分崩离析，国际代表性由台北取而代之。这点，也显然是缘木求鱼，极不现实。再者，互相承认为主权独立国家。这方面，台北既无提出谈判的勇气，北京方面也不敢面对其它地区可能由此造成的骨牌效应。最后，台北政府继续鼓动邦交国家，设法在联合国恢复席位或增设新席位。这点，一来中华人民共和国在联合国具有否决权，二来多数国家与它建有邦交，其可能性也等于零。

　　既然如此，国民党最近突然改弦易辙，转而支持“公投入联”，难道就看不到公投不论如何努力、结果为何，都是无效劳动吗？

　　去年5月份，笔者曾预言：“如果台湾的现有条件不变，2008年马英九又能够顺利通过选举、领导国民党再次执政。此时，上述的钓鱼台座上宾恐怕多数不会遵循北京的棋谱，推行国家统一；更加可能的发展是，在承认“九二共识”的基础上，转而要求两岸当局仿效“德国模式”，先行互相承认为独立国家，双双加入联合国，而后再“伺机”统一。（参见http://yuligong.blshe.com/post/161/2954）换言之，2008年选战结束后不论由哪个党派执政，只要台湾的“国际空间”无法正常、合理开拓，“悲情牌”便一直可以反复运用，“两个中国论”也势将阴魂不散。

　　出人意表的是，国民党不待2008年执政，提前一年便表露了“公投入联”，推动“两个中国”的尾巴。

　　既然台湾泛蓝势力也置“一个中国原则”于不顾，事态发展是否就益加激化而无从挽回了呢？

　　以笔者之见，台北政府从不坚持“取得主权国家地位之后，才愿意参与国际组织的活动”。以“中华台北”名义加入亚太经济合作组织，以及，以“台澎金马单独关税领域”名义加入世界贸易组织，都是现实的例子，说明台湾也可放弃“主权国家”诉求，把身段降低为“地区代表”。此外，虽然最近台北政府尝试以观察员身份成为世界卫生组织而受阻，但也显示台北一方具有相当的弹性。

　　九十年代初，笔者分别在香港《大公报》（91/01/12）与台湾《自立晚报》（92/12/04）提出建议，即两岸当局应当进行谈判，台北一方承诺放弃所有邦交关系；北京政府则允许台北政府作为一个国际社会所承认的“政治实体”（political entity，而非“非法组织”）以“台湾.台北”名义，成为国际组织的观察员，并在全球建立不具有外交机构性质的领事馆，从而能够合法、合理地在国际领域处理商务、侨务事宜。（参见http://yuligong.blshe.com/post/161/2673）

　　显然，台北政府当前申请世界卫生组织的做法，不是寻求与北京谈判和达成谅解，而是藐视北京政府的存在、径直尝试成为世卫组织的观察员。如此一来，自然会遭到北京一方的堵击。

　　此外，国际法领域之出现“政治实体”概念，主要是为了防止中央政府将一切交战政府、叛乱组织视为“犯罪、非法组织”，剥夺其合理的政治待遇，因而通过对交战政府及叛乱组织的国际承认（承认其为享有一定程度国际法保护的“政治实体”），来体现国际法的司法正义。

　　就两岸问题而言，为寻求问题的合理解决，北京政府切忌强调“合法”与“非法”，同时也应当正视台湾在国际领域处理商务、侨务的合理需要。因此，与其处处设防，不如依法尊重台湾的“政治实体”地位，并主动、大方地协助台湾当局以建立在“政治实体”基础上的观察员身份，充分参加国际组织的合理活动；并且，也可以在双方达成“中止金钱外交”的默契下，允许台北政府广泛建立领事馆。

　　值得顺便一提的是，“政治实体”概念产生的初衷是为了赋予交战团体的合理待遇。然而自从笔者1991年加以介绍后，台独理论家却一方面否认两岸之间的交战历史和内战未决状态，一方面却借用本人提出的“政治实体”概念，试图在无视北京政府存在的情况下，拓展“国际空间”。其实，提出“政治实体”主张，就等于强调自己不是个犯罪组织，就等于承认自己在内战未决状态中应当享有一定程度的法律保护，也等于承认一个中国。这方面，自非贫乏的台独理论家所能意识到。

　　另外，16年来，尽管笔者再三提出的建议始终不为两岸当局所重视，本年6月中旬美国在台协会理事主席薄瑞光既重申美国反对台湾以主权国家参加国际组织的立场；又强烈支持台湾以专家或观察员名义，派员参加国际组织的部分活动。笔者素来对美国后冷战时期的战略部署持批判态度，却没料到在此问题上却与美国达成了一致意见。2007-08-23