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从两个国际刑事法庭的设立谈美国的双重标准

俞力工


从两个国际刑事法庭的设立谈美国的双重标准
 
 
两个法庭,两种态度
   
4月11日,常设国际刑事法庭经第60个国家批准《国际刑事法庭罗马规约》之后正式诞生。尽管,联大秘书长安南表示,希望在此法庭成立后能使那些犯下战争罪、灭绝种族罪和其它危害人类罪的人士法网难逃,但由于美国、俄罗斯、中国、以色列与许多伊斯兰教国家均非缔约国,此法庭今后所能起的作用令人担忧。
几乎在该法庭成立的同时,南斯拉夫国会通过决议,认为引渡本国人至联合国所设之前南斯拉夫国际刑事法庭(下称“前南法庭”)不违反南斯拉夫宪法有关“不得将本国人引渡给外国当局”的规定,由是绕过了宪法规定,为前南法庭提出的引渡要求打开了方便之门。随后,受前南法庭通缉的前南斯拉夫内政部长为表示抗议而举枪自尽…。
众所周知,前南法庭为1993年美国政府积极支持下、由联合国安理会通过决议所设,目的在于防止与惩治战争罪、灭绝种族罪及危害人类罪,而国际刑事法庭也抱同一宗旨,为何美国却厚此薄彼,持双重标准呢?为说明此问题不得不回朔到第二次世界大战结束所举行的纽伦堡大审。
 
纽伦堡大审与突破
 
二战结束时,战胜国根据1945年8月8日签定的《欧洲国际军事法庭规章》成立了欧洲国际军事法庭,对前纳粹领导人进行审判(即纽伦堡大审)。1946年1月19日又在东京设立远东国际军事法庭。纽伦堡大审起诉书包括四点:反和平罪,危害人类罪,战争罪及侵略罪。此次审判特点在于:改变过去视战争为合法行为的习惯,并引进了侵略战争的概念;改变了过去只能指控国家而不得指控个人触犯战争罪和危害人类罪的作法,换言之,不得以侵犯国家主权为由,阻碍对国家涉案人的法律追究。
设立两军事法庭的用意在于突破国际法的旧框框,试图通过新的法律秩序建立国际集体安全制度,但却无法避免“战胜者的司法”、违背“新法律不咎既往”、“法无明文不为罪”的法制基本原则,以及“彼此均犯战争罪”(例如盟军对德国城市的狂轰滥炸)的指责。
国际刑事法庭的筹建
 
1946年12月11日联合国大会通过《第95(I)号决议》,确认了纽伦堡大审树立的国际法原则,并委托国际法委员会拟定国际刑事法和拟议国际刑事法庭的建立。国际法委员会于是着手为国际刑法草案和如今成立的国际刑事法庭进行筹备。
国际刑事法庭的筹备工作之所以拖延50年之久,原因除耗费大量精力明确若干定义外(如侵略战争、武装冲突的界定),还为划定管辖范围进行反复的研议,而最大的障碍其实就在于美国反对本国公民接受国际刑事法庭的审判,同时也不愿意让国际刑事法庭的管辖范围超越纽伦堡大审涉及的上述四大范围。
1998年6至7月在南斯拉夫纷争与卢旺达事件的背景下,联合国大会进一步通过了成立国际刑事法庭的《国际刑事法庭罗马规约》。美国最初持不支持态度,但在克林顿总统卸职之前突然决定签字。布什政府主政后则正式表示将拒绝提交参议院批准,若干政府要员甚至还扬言不向该机构提供任何财务资助,两星期前甚至正式宣布撤销签字。中国政府不加入的考虑与美国虽有雷同之处,其实质性区别则有待下文另作讨论。然而不论理由、动机为何,如今既然有美国出面反对,中国政府也就乐得顺水不推舟。
 
美国的不支持态度
 
有趣的是,虽然美国对国际刑事法庭不表兴趣,但对其《规约》的拟定却斤斤计较、寸土必争。以第17条款为例,美国就埋下了“安理会可依情况要求国际刑事法庭停止调查、追诉某一案件12个月之久,同时该期限可继续延长”(大意)的伏笔。一个组织上与联合国无关的国际中立法庭的诉讼程序竟然随时可受安理会的干预,今后处境之困难、中立性之难于维护便可想而知。美国政府一方面拒绝对国际刑事法庭进行资助,另一方面却透过安理会动用行政干预挖其墙脚,用心之“良苦”的确让人扼腕。
 
己所不欲施于人的前南法庭
 
以下,必须探讨的是,美国既然不赞同设立国际刑事法庭,那么为何又积极支持设立前南法庭?
就“己所不欲”方面,美国后冷战时期的态度尤其明朗,无论是拒绝签署《京都议定书》、《国际刑事法庭罗马规约》、《禁止或限制使用某些可被认为具有过分杀伤力或滥杀滥伤作用的常规武器公约》(主要指地雷)或废止《限制反弹道导弹系统条约》,其动机不外是避免国际法大于美国国家法,避免本国政府行为能力受国际条约约束。
至于设立临时性的、针对某一国家、特定事件的国际刑事法庭(如前南法庭)则既可回避本国主权受到约束,又可达到对不合作国家的威慑、报复、惩治效果。美国对己、对人持双重标准一向为人诟病,如今在前南法庭问题上尤其是一览无遗。
 
设立前南法庭的法理依据
 
就成立前南法庭的法理根据而言,它系依据1993年联合国安理会所通过的《第808号决议》,与同年5月25日安理会通过附有《前南国际法庭规约》的《第827号决议》成立的,宗旨在于制止违反人道主义行为。
值得注意的是,前南法庭的设立并非依据国际条约,也没有联合国大会某项决议的授权,而是由安理会援引《联合国宪章》第7章的条例作出决议而成立。根据第7章条款内容,安理会为达到维护和平目的,可采取适当经济制裁与军事强制措施,而并没有“可以设立国际法庭”的权力。有鉴于此,前南法庭的法律基础与上文述及的由联合国大会决议产生的国际刑事法庭截然不同,严格说来前者纯系安理会越权的结果,因此米洛舍维奇讥之为“非法机构”并不为过。美国一向标榜三权分立的优越性,可是在此重大国际问题上却犯上了“行政建立司法”的毛病,这就难怪前南法庭的法官的产生是由安理会提出候选人名单,而不像联合国国际法院那样,由国家团体提出法官候选人名单。迄今为止,单单从米洛舍维奇所遭遇的长期单独拘禁、新闻封锁、对外联络的限制以及全天候的电眼监视,便可从违反人道主义的侧面证实,如此一个缺乏中立性、如此一个不择手段的“国际”法庭不会作出公平的裁决。
从《前南国际法庭规约》的权力规定观之,该法庭所拥有的权力远远超过纽伦堡军事法庭:它既可在所有国家进行调查;发布的逮捕令又对所有国家有效;引渡要求优先于一切引渡条约;判决效力超过所有国家的司法当局;可对任何国家司法当局的审理案件进行干预…。与1998年7月17日通过的《国际刑事法庭罗马规约》加以对比,不难发现《罗马规约》(参见“导言”)对加入国的国家法仅具“辅助”作用,而前南法庭的设立非但是公然的越俎代庖,严格说来甚至是美国政府的“辅助工具”。除此,《国际刑事法庭规约》必须得到加入国的签署与批准方对加入国起约束作用,而《前南国际法庭规约》却霸道地取消了这起码的民主程序。俄罗斯与中国作为安理会的成员在南斯拉夫问题上对美国让步如此,似乎也只有从该两国于1993年前后所面临的尴尬外交处境加以解释。问题是,让美国为所欲为的先例一开,今后无论对国际刑事法庭的推展或国际刑法的完善化都不免造成严重伤害。
 
前南法庭的资源与倾向性
 
前南法庭的运作经费极其庞大。2002年的预算就高达近1亿美元,主要原因是举证、检控工作极其复杂、广泛。至于经费来源,并非如《前南法庭规约》第32条所述,“来自联合国经常预算”,而是由北约组织成员国和沙特阿拉伯之类的国家提供其中的80%,联合国则仅负担8.6%。北约组织如此积极与慷慨,动机不外是藉前南法庭来证实,99年春北约组织在未经联合国安理会授权情况下,对南斯拉夫进行长达78天的狂轰滥炸是维护人间正道而非侵略行为。因此当南斯拉夫当局向前南法庭控诉北约组织触犯侵略罪、违反日内瓦公约(破坏公路、桥梁、水电厂、可造成严重污染的化工、炼油厂等民用设施,滥杀非武装人员,如炸死电视台17位工作人员)、战争罪(使用贫铀弹等非法武器)之时,前南法庭调查委员会竟作出“与法庭主旨无关” 与“无说服力”的结论。所谓“无关”,无非系指法庭职权不包括审议北约军事行动是否非法,同时北约介入南斯拉夫纷争不涉及国与国之间的侵略。果真如此,不宣而战的军事侵略与非自卫性的非法军事行动便应当从所有国际法庭的“侵略罪”管辖范围内取消,而回复到“一切战争为合法行为”与“不需要国际法庭”的境地。至于“说服力”方面,前南法庭显然是听信北约组织的辩解,即维护人道主义的军事行动难免“波及无辜”(collateral damage)。依此逻辑,贫铀弹在今后上万年甚至数十万年半衰期所造成的放射性破坏也不可能在北约战略家的意料之中。毫无疑问,前南法庭的一面倒态度的确为“霸权、金权与说服力成正比关系”提供一个最好的例证。
 
前南法庭的程序瑕疵
 
从前南法庭的办案程序角度观察,自发布通缉令逮捕前南斯拉夫若干涉案军政人员之后(全部“黑名单”未经公布),南斯拉夫宪法法院正式作出判决“不得将本国人引渡给国外机构”。此际美国一方面运用“拒绝提供经济援助”作为要胁,另方面却于宪法法院宣判的第二天,偕同塞尔维亚地方政府首脑金吉奇,调派美、英军机将米洛舍维奇绑架至设于荷兰海牙的前南法庭拘留所。此行动既反映出对南斯拉夫主权国家的藐视,又不顾南斯拉夫司法当局并没丧失行为能力的事实,更不能举出南斯拉夫司法机构有意偏袒被告的证据。另外,既然已发布部分通缉名单,技术上毫无保持黑名单的必要。公布全部名单,既可鼓励被通缉人士自首达到减轻刑罚目的,又可节省执法开销。而前南法庭却将名单秘而不宣,并四下进行秘密堵截、逮捕,其动作之蛮横倒是与黑手党近似。
数年前美国轰动一时的辛普森杀妻案便曾为了程序瑕疵(某警员有栽赃举动)而使辛普森无罪释放。该事件说明,英、美法一向具有重视程序公正的传统。此外,从美国国会再三弹劾的“对候选人献金”事件也看出美国社会非常忌讳民主程序受金权干扰。然而一旦涉及国外事件,则所有法律精神、民主理想尽皆抛之脑后,忽而协助土耳其当局在肯尼亚将库尔德族领袖奥查兰绑架至土耳其,忽而对南斯拉夫进行要胁、贿赂和绑架,忽而以“自卫战争”为由对阿富汗不宣而战,忽而又不肯承认“陷入敌军手中”的阿富汗“战斗定员成员为战俘”(1929年《日内瓦规约》即达如此共识),并拒绝依法给予战俘人道待遇。与此同时,竟然还期待敌对方给予己方人道待遇,或盼望敌方采取法律途径而非恐怖主义手段对待美国,其思维之单纯实在是令人费解。试想如果类似事件发生在美国,即美国公民遭外国当局秘密绑架,则美国政府的反应必然是,要么要求外国当局立即将被绑架人士遣返;要么不由分说地对该国进行轰炸,不论如何,总是不会认为还有任何国际司法机构会比美国政府更加有效地伸张正义。
走笔及此,不能不得出如下结论,即“前南法庭实际上是继北约轰炸南斯拉夫之后的政治、法律轰炸的衍续”。为保证起诉效果,首席检察官德蓬特一口气向米洛舍维奇举出六十多条罪状。动机无他,不外是用地毯式轰炸的办法,期待至少有一条控诉能够侥幸击中目标。然而经过长期的取证和与超过500个证人的接触,眼看着无法按预期计划取得充分证据结案,于是突然在两个月前发动驻扎在波斯尼亚的联合国维和部队,进行围捕其它前南领导人(如卡拉奇奇和马拉地奇),目的在于及时找个有利证人出卖米洛舍维奇。无奈维和部队折腾半天未果,又得由美国出面,于是再次要胁南斯拉夫将“停止经济援助”,最后导致南斯拉夫国会的“用国会决议推翻宪法规定”的惊人之举,以及前内政部长的自杀悲剧…。
 
中国的选择
 
统而言之,美国通过翻云覆雨之术,已把百年来建树的国际法体系破坏得遍体鳞伤。这种知法犯法的行径与中国“闭关自守”的出发点有实质上的区别。前者是自觉地践踏国际司法以达到霸权目的;后者则是高举过时的“主权至上”旗帜回避法律责任。考虑到当前绝大多数国家(尤其是中西欧国家)均已认识到处境的危险,而积极支持较具中立性的国际刑事法庭,中国似无必要躲在美国的背后给人沆瀣一气的口舌。如果认为不加入国际刑事法庭、同时据有安理会地位便能使自己高枕无忧,则万一国际刑事法庭胎死腹中,中国的国际地位将不免更加孤立,同时与其放手让美国破坏国际法律秩序,最终似乎也不能使中国幸免,不如及时通过法制的建立,与国际社会一道寻求法律途径,尽可能地约束美国的胡作非为。2002/5/28