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美国的对外政策与前景预测

俞力工


            美国的对外政策与前景预测

  目前距美国总统大选还有60天左右,观察界对奥巴马与麦凯恩两候选人的外交取向极表关注。专业人士除了对他们的只言片语细加分析外,尤其重视他们的外事顾问的立论学说。

  就目前看来,麦凯恩将依重多年来力主“建立民主联盟以取代联合国”、“摆脱国际法束缚”的罗勃特.卡根(Robert Kagen);而奥巴马则可能请老将布热津斯基(Zbigniew Brzezinski,80高龄)再度出马,一方面由这位前国家安全顾问幕后领导新政府的外交顾问团队(其中包括前国务卿奥尔布赖特与克里斯多夫等);一方面将依循他的建议,以平等对话、充分协商、政教分离等办法来纠正布什的独断独行和国际孤立。

  以下,不妨首先介绍布热津斯基对国际局势的基本观点与构思,继而,展示共和党新保守主义派的理论与实践。最后,则在对比民主、共和两党的对外政策基础上,预测美国新政府组成后,可能对国际局势造成的影响。

布热津斯基的基本观点

  布热津斯基曾在1997出版的《大棋盘》(The Grand Chessboard)一书里,为美国的全球战略部署制定了“30年的规划”。他从地缘政治角度出发,看到欧亚大陆(从葡萄牙到海參崴)拥有75%的全球能源、75%的世界人口。因此只要控制了欧亚大陆,其他区域则自然归顺。美国必须充分利用后冷战的可贵时机,使北约组织成为攻坚的桥头堡,让欧洲联盟起着跳板作用,与俄、中、日达成合作关系,及时建立一个“跨欧亚安全系统”,从而使美国成为“独一无二的霸主”。尤其令人瞩目的是,他认为俄罗斯是个毫无前途的“无底洞”,往后既可能沦落为第三世界国家,又最好是四分五裂…

  2007年,布热津斯基眼看着小布什政府的中东、中亚军事行动相继失败,对外关系孤掌难鸣,兵力匮乏,国库空虚,债台高筑,于是在《第二个机会》一书中,主张以接触与谈判取代对伊朗与叙利亚的军事威胁;致力改善与欧盟的关系;促进北约东扩,进一步削减俄罗斯的势力范围…。值得注意的是,尽管此时所谓的“BRIC”国家(巴西、俄罗斯、印度、中国)均已攀登世界强国地位,布热津斯基却依然故我,处心积虑地试图把俄罗斯压迫至墙角。这点,或许他并非看不见俄罗斯是唯一可对美国造成致命威胁的国家,而是出于强烈主观愿望,企盼尽快排除这个芒刺。

  走笔至此,笔者无意一一罗列历代共和党政府的外交措施,而仅仅从冷战结束时刻开始,介绍几个具有象征意义的战略部署与政策思维。

北约东扩

早于1991年11月,北大西洋公约组织发布了一份“罗马宣言”。其中,强调东西两大阵营对垒状况已为“新危机”所替代。往后,该集体防御组织的任务在于“打击国际恐怖主义”;“制止大规模毁灭性武器及相关技术的扩散”;“解除对国际自由贸易的任何威胁”;“全球范围内,排除自由取得原料的障碍”…

  该“宣言”发表后,并没有引起太多的议论与关注,原因在于国际社会普遍陶醉在冷战结束的新气象中,考虑的是如何促进合作与发展;如何扩大生产与投资;如何迎接和谐社会与幸福的未来。若干敏感人士即便从“宣言”的字里行间察觉到一丝不妥,也多数认为这不过是一个夕阳西下的战争组织临终前的叹息与挣扎。

  “宣言”面世不久,接踵而至的便是前南斯拉夫的肢解。至于1993年克林顿民主党政府的一系列作为,譬如,一改联合国维和部队的中立传统,直接让美军卷入索马里的内战;促使北约组织背弃自身章程“不得跨越成员国领土范围进行军事活动”的规定,多次对前南斯拉夫发动攻击;公然藐视《联合国宪章》的“禁止使用武力”与“安理会授权”的规定,对前南斯拉夫军、民设施进行长达79天的空袭与破坏。这一切,至少说明几个问题:一是,利用冷战结束时刻国际社会普遍存在的麻痹大意,继续进行扩张、取得霸主地位是美国不分党派的基本国策;二是,克林顿政府起码在对外政策上,长期受共和党鹰派与新保守主义的左右,而其原因不外是共和党议员始终在国会两院里占多数;三是,缺少心防的北约组织成员无意间跳上了美国的战车,参与了冷战时期不曾有过的战争行动。同时也由于1999年直接由美国本土启动的战斗机对中国驻南大使馆进行空袭,才引起欧洲大陆北约组织主要成员的警惕与抗拒;四是,一贯主张集全球之力矮化俄罗斯、以夷制夷的布热津斯基,肯定不赞同否定联合国的作用,同时也定然反对让美军或北约组织直接参与战斗的决定。关于最后一点,只要参阅布热津斯基近年发表的批评单边主义和反恐策略的评论,便能够理解如今奥巴马力主撤军和加强与“老欧洲”对话、协商的原因所在。

新保守主义的理论与实践

  综观美国新保守主义的先后主张,除了与布热津斯基所提出的“取得霸主地位”协调一致之外,大体还可举出“文化冲突”、“反恐战争”、“扩大安全概念”、“摆脱联合国、国际法的束缚”几个特征。

  “文化冲突”方面,小布什政府强调自由、民主、人权几个价值标签之余,最为鲜明的色彩,就是布热津斯基最感头疼的“基督教精神”。换言之,美国近年来新教势力急剧膨胀的现象,不只是深深影响内政措施,也放射到对外政策。该政策一旦与“反恐战争”相结合,必然导致对拥有丰富资源的伊斯兰教国家(如伊拉克)以及具有特殊战略地位的地区(阿富汗、格鲁吉亚)发动战争或进行直接干预。于是乎,处于石油峰期已过、资源逐年递减的21世纪,军事手段取代了政治与外交;扩大势力范围与殖民主义式的强占资源也不分彼此。然而,囿于国际法与社会伦理的束缚,最为便当的辩解,便是抬出“十字军东征”与“天降大任的神圣使命”。无独有偶的是,当前共和党副总统候选人帕琳也曾毫不讳言地指称,2003年发动伊拉克战争系“奉上帝的意旨”。

  就“扩大安全概念”而言,笔者认为近百年来国际政治领域的三大成就,除了联合国的“禁止使用武力”,和冷战时期提出的“互相保证毁灭”概念之外,就是七十年代所提出的“通过对话、国际合作手段,预先排除危机因素”。出人意表的是,新保守主义竟在上文提及的“罗马宣言”及1999年4月23所提出的“新北约”概念中,把北约这个集体防御机制改变为跨越领土范围的政治、军事工具(北约组织军事预算已达全球军事开销的70%,美国一国则占全球的45%);把“通过对话与国际合作预先排除危机因素”改变为“预防性军事行动”。如此一来,非但公然抵触了《联合国宪章》第2条第4、第7款的“禁止动用武力和武力威胁”、“禁止干预内政”的规定,同时也违背了《宪章》第51条“禁止预防性武装攻击”的规定。

  2002年,美国国防部发表的“新安全战略”即指出,将采取预防性手段,“消除可对美国造成威胁的大规模毁灭性武器,其中,还包括这些武器的取得与生产”,而当美国始终提出不伊拉克拥有该武器的证据时,干脆就提出“联合国授权机制无关紧要”、“伊拉克具有发展大规模毁灭性武器的意图”,悍然对该国发动侵略,从而导致数十万平民死亡的悲剧。

  为了回避有关不干涉内政的国际法规定,新保守主义提出的对策又包括“人道主义干预”。其实,第二次世界大战结束期间,国际社会为了制止以“人道主义干预”为由滥用武力,特地规定了允许动用武力的三种例外,即自卫;防止敌国(指日、德)的军国主义死灰复燃;以及在安理会授权、领导下对侵略国进行军事制裁。有鉴于此,即便任何种族灭绝事件发生,或任何国家的内部动乱危及世界和平,均需要安理会出面加以审查,而后做出是否动用军事手段的裁决。冷战结束以来,尤其是911事件之后,美国政府先后提出“人道主义干预”理由,对前南斯拉夫、苏丹、索马里、津巴布韦等国进行干预或指手画脚,目的不外是借频繁的“国际干预”来形成一个新的“习惯法规范”,而此“新规范”,恰好就是60年前国际社会唾弃的丛林法则。此外,建构联合国机构的初衷,也正是为了严加防范这种假人道主义。最具讽刺意义的是,昔年进行军国主义扩张的敌国,即德国与日本,竟先后在美国的鼓励之下,修改其和平宪法(德国以国会决议对宪法的非战规定作出新解释),并视国界之外的“周边地区”为可以采取军事干预行动的“利益相关范围”(见2005年2月“美日安全协商委员会联合声明”)。

  至于建立“民主联盟”,这是上文提及的卡根(R. Kagen)多年来的一贯主张,目的在于纠结数十个民主国家对国际事务做出安排,以取代联合国的作用。为贯彻该构想,小布什政府一方面屡屡藐视安理会的军事授权机制,一方面陆续废止或退出国际条约与协定。

  2002年6月13,美国单方面退出《美、苏限制反弹道导弹系统条约》(ABM)。这项东、西两大阵营于1972年开始缓和时刻所签订的裁军条约的寿终正寝,意味着新一轮的军备竞赛再度开启,也反映出此际美国气满志骄,认为自己的绝对优势已不再需要依靠“相互保证毁灭”的限制反弹道导弹条约来加以保护。相反的,只要继续发展反弹道导弹便可置俄罗斯及其他对手于死地。当然,该毁约行为的直接后果就是引起俄罗斯于2007年12月12的中止《欧洲常规武装力量条约》;以及,本年8月28日俄罗斯针对美国拦截系统而成功试射的洲际弹道导弹(Typ PC-12M Topol)。

  2006年美国《外交事务》4/5月号出现一篇以K.A. Lieber 与D.G. Press 署名的《美核优势的建立》论文。该文指出,一旦美国出其不意地动用小核弹攻击俄罗斯,可保证摧毁99%的俄罗斯核子力量。至于漏网的1%核导弹,完全可采用反弹道导弹系统加以拦截。正是打从此刻开始,美国处心积虑地设法说服波兰、捷克两国,在其领土范围部署反弹道导弹拦截系统和预警设施(本年8月14日正式签约)。在此背景下,俄罗斯也毫不客气地于8月26承认南奥塞梯与阿布哈兹为独立国家…

展望

  如前所述,美国任何政党主政,必须顾及其独占鳌头的国家政策。同时由于两党互相牵制与影响,外界甚难严格区分民主、共和党之间的政策差别。然而从奥巴马的政见与布热津斯基对共和党的一贯冷嘲热讽可以观察到,一旦奥巴马上台,其政府将首先着重改善与欧洲联盟的关系;继而设法扭转国际上的孤立局面;一方面缩小反恐战争的打击范围;一方面采取以夷制夷的办法,减少美国的军事参与、开支和牺牲。至于北大西洋公约组织,则依旧需要扮演围堵俄罗斯的角色;欧洲联盟也将继续承担支撑欧亚大陆美国霸权的责任。

布热津斯基倾向把欧亚大陆划分为西(欧洲)、东(东亚)、南(中亚、中东与南亚)、中(俄罗斯)四大板块。他理想中的美国霸权世界当然是个不允许欧亚大陆出现任何一个可以与美国抗衡的力量。除此之外,他又主张采取合纵连横的办法,将俄罗斯压迫到无力招架、称臣屈膝的地步。这种纯粹从地缘政治角度出发的构思,优越之处在于避免了宗教冲突、文化围堵的狭隘性;同时在以夷制夷、抑强扶弱的政策配合下,也能够最大范围地团结战略伙伴和削弱潜在敌人。

值得推敲的是,此种战略思想的最大盲点或在于低估俄罗斯的实力与潜力,同时又高估美国本身的核打击承受力。以最近的格鲁吉亚事件为例,我们清楚地看到俄罗斯的军事反击行动完全可使北约组织束手无策。事后即便欧洲联盟抗议之声绵绵,却不敢对俄罗斯采取任何经济制裁手段。中西欧许多国家对俄罗斯的石油、油气的依赖性几达能源进口量的50%。谁制裁谁自是一目了然。

另外从近代史过程加以审视,数百年来尽管许多国家做过冒险尝试,每次对俄罗斯的军事进犯都给自己带来灾难性后果。拿破仑、希特勒尚且不能完成战略目标,远在天边的美国似乎就更加鞭长莫及。后冷战时期欧洲国家一时不查,踏上了美国的战车,如今“老欧洲”骑虎难下,正做着洁身自好的打算。美国人养尊处优,珍惜的是自家的性命,缺少的正是甘为冒险的生命。考虑到中国的庞大人口基数和亲美情绪的根深蒂固,估计未来借重之处肯定甚多。然而不论政治家如何纵横捭阖,不能忽视的是俄罗斯也有置中国于死地的能力。

最近奥巴马造访欧洲受到热烈欢迎,多少反映出欧洲人的心态与倾向性。如果不幸共和党胜选,其粗线条作风将难免扩大欧美间的矛盾,也可能加促中美二度蜜月的形成。究竟走向为何,似乎并不完全取决于华府,至于北京何去何从则超过本文的讨论范围。2008/09/06