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联合国维和任务与安理会第1701号决议

俞力工


  

                  联合国维和任务与安理会第1701号决议

 

  第二次世界大战结束时,国际社会鉴于国际联盟对成员国不能发生约束作用,刻意把联合国建立为一个集体安全组织,由此,《联合国宪章》高于签字国法律,同时联合国又承担了调解纠纷和对侵略行为进行制裁的义务。《联合国宪章》除了第七章对经济、军事制裁作出具体规定外,还在第六章提及,联合国可基于维护世界和平与安全的考虑,采取适当措施对国际纷争进行调解。虽然,该条款并没有对“适当措施”作进一步说明,但根据该机构数十年来所积累的经验,已建立了一套“和平建设”(Peace Construction)机制。大体而言,“和平建设”系指“维持和平”(Peace-Keeping)、“促成和平”(Peace-Making)和“缔造和平”(Peace-Building)三个领域。“维持和平”侧重于使交战方互相隔离,“促成和平”致力于透过外交途径在交战方之间进行调解,“缔造和平”则着眼于改变社会经济环境,以减少或排除引起冲突的可能性

 

  第六章“调解”与第七章“制裁”之间最基本的区别在于:从事“和平建设”者,无论是联合国秘书长、安理会或维和部队,不视任何一争议方为敌人或侵略者;进行调解的建议与方式必须获得各争议方的同意;同时不以打击、削弱任何一争议方为目的。换言之,“和平建设”者必须维护其中立、公平的超然地位。至于“制裁”,顾名思义,当然是指联合国发挥集体力量对某个对象施以惩戒。

 

    本文所探讨的主要是联合国的“调解”任务。大体而言,冷战结束前,由于联合国维和部队多能恪守中立原则,不止是在国际上享有一定声誉和信任,在实践方面也积累了许多宝贵经验。遗憾的是,冷战结束后,由于一系列越轨行为,联合国的中立性便受到严重质疑。

 

  1993年初,索马里发生军阀内战,联合国维和部队属下的美军一反“恪守中立”常规,竟对一方军阀进行攻击。待美军受到反击,并导致若干美国士兵的死亡,维和部队便仓促撤离索马里。事后经检讨,联合国承认这种涉入内战的错误行为不足为训。美国也随即制订了“危城不入”的新政策,以至于次年发生卢旺达屠杀事件时,由于美国执意反对,使得联合国无法及时派兵拯救惨遭屠杀的100万突西族人民。

 

    另一件不体面的事,涉及联合国对科索沃问题的态度。话说1999610,北约组织在没有联合国安理会授权、对南斯拉夫进行长达78天的轰炸将近尾声时,安理会通过一项第1224号决议,其中,明确规定尊重南斯拉夫的主权和领土完整。这意味着,国际社会再次明文承认科索沃是南斯拉夫不可分割的领土。除此之外,该决议还规定解除科索沃解放军的武装,委托北约组织承担维护和平工作,允许南斯拉夫一方的警察力量维持科索沃的治安。但是,又在该决议的第11条第e款里,刻意留下一条加促政治过程以决定科索沃未来之地位的尾巴。笔者在1999617《科索沃纷争的启示》一文中即指出,该条文为今后举行科索沃全民投票宣布独立埋下了伏笔

    就维和部队任务执行情况而言,自始至终便不曾认真执行解除科索沃解放军武装的工作,更有甚者,经过改编、改头换面后,该解放军已俨然成为即将独立的科索沃的正规军。当然,要达到此目的,北约军队,或称美国领导下的维和部队,还必须阻止南斯拉夫警察力量在科索沃维持治安。结果,7年以来,在3万维和部队的眼皮下,科索沃境内竟有20多万塞尔维亚族人遭驱赶出境,3000以上的塞族人民遭杀害,绝大多数文化遗产(如教堂)遭破坏。甚至,事态还还一度恶化到科索沃的阿尔巴尼亚暴民直接对联合国维和部队进行威胁的地步。鉴于此,科索沃实际上早已在北约组织的偏袒之下迈向独立,目前唯一还缺少的政治过程便是进行科索沃境内的全民投票,并促使联合国正式承认其为独立国家。值得一提的是,在科索沃独立问题上,强权完全明了不能操之过急的道理,因为,“时间可以弥补创伤,可以培养扭转局势的机会”。然而,当他们一旦决定采取攻势时,时间便成为最吝啬、最不愿施舍的“财产”。过去,对南斯拉夫、阿富汗、伊拉克如此,如今,对伊朗又何尝不是如此。

    联合国维和部队的初衷在于维护和平、隔离武装斗争,结果却发展到违反安理会决议和分裂一个主权国家,其代价必然是进一步激化其他地区的矛盾。譬如,只要科索沃宣布独立,克罗地亚、波斯尼亚境内的塞尔维亚人也会相继提出独立要求。除此,俄罗斯也将不再客气,而会立即援引科索沃先例,要求从苏联分裂出去的新国家中的诸多俄罗斯人聚集的行政区,如格鲁吉亚的阿布哈兹、南奥塞梯实现独立。换言之,科索沃独立,将可成为全球所有追寻独立的行政区所援引的先例。(注一)

安理会有关黎巴嫩的第1701号决议

    如今, 安理会为了以、黎纷争又通过了第1701号决议。其中,除要求停火、撤军,在以、黎之间部署黎巴嫩政府军,和部署联合国维和部队外,还要求黎巴嫩进行国民对话,以促成解除所有非政府军武装的局面。据决议安排,此维和部队并没有亲自出马解除真主党武装的任务。从维和部队的组合结构看来,今后既不会贸然与真主党游击队发生冲突,也不会协助政府军“收编游击队”,其原因在于,政府军本身就至少有一半士兵属什叶派或同情真主党。更何况,由于政府军不堪一击,打游击早已变成该国对抗以色列占领军的唯一途径。严格说来,在“解除民兵武装”方面,安理会既没有得到黎巴嫩政府的“干预请求”,真主党民兵的存在也没造成内战或人道主义问题,联合国根本就无权对其内政问题说三道四。相反的,更应当动用《宪章》第七条规定,要求造成人道主义问题的以色列入侵部队立即无条件撤军。

 

    总而言之,联合国之存在已有60年的历史,尽管它的预期目标长期受冷战格局影响无法一一实现,然而毕竟能够从摸索中积累许多可贵的经验,尤其是在国际法的建树上更是取得了傲人的成绩。如今处于意识形态斗争结束后时期,当不能听凭少数几个国家的摆布,处处拿着“反恐”的幌子,四下控制资源,扩大势力范围,甚至进行赤裸裸的侵略战争。所谓联合国,当然不是一个抽象的政治实体,而是一些主要国家发挥影响力的国际组织。当东欧势力瓦解、西方极右势力急遽扩张之际,一个稳重、园融的国家,应有的表现不是对强权亦步亦趋,而是至少要在联合国这个国际舞台上体现出不偏不倚的风范。

 

(注一)迄今为止,国际法只支持殖民地的独立,而不支持一般多民族国家的分离运动。2006/8/25