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俞力工:联合国的维护和平功能与出路

俞力工


鉴于今后中国承担之国际义务与日俱增。兹将旧稿一篇重新刊载,以供参考。

联合国的维护和平功能与出路   

联合国维和的法理依据    

鉴于国际联盟对成员国不能发生约束作用的历史教训,二战结束时国际社会刻意把联合国建立为一个集体安全组织,由此,《联合国宪章》高于签字国法律,同时成员国又具有对侵略国进行集体军事制裁的义务。

《联合国宪章》除了第七章对军事制裁作出明文规定外,还在第六章提及,联合国可基于维护世界和平与安全的考虑,采取适当措施对国际纷争进行调解。虽然,该条款并没有对“适当措施”作进一步说明,但根据该机构数十年来所积累的经验,已形成一套所谓的“和平建设”(PeaceConstruction)的具体办法。大体而言,“和平建设”系指“维持和平”(Peace-Keeping)、“促成和平”(Peace-Making)和“缔造和平”(Peace-Building)这三项措施。“维持和平”侧重于使交战方互相隔离,“促成和平”致力于透过外交途径在交战方之间进行调解,“缔造和平”则着眼于改变社会经济环境,以减少或排除引起冲突的可能性。    

“和平建设”与“军事制裁”之间最基本的区别在于:从事“和平建设”者,无论是联合国秘书长、安理会或维和部队,不视任何一交战方、冲突方为敌人或侵略者;进行调解的建议与方式必须获得各交战方的同意;同时不以吓阻、制裁、牵制任何一当事方为目的。换言之,“和平建设”者必须突出其中立、公平的超然地位。除上述区别之外,历史上联合国所执行的军事制裁行动多系针对国与国之间的侵略行为,其中,惩戒伊拉克便是一个具体的例子,虽然,当时美国派遣军队在先,获得安理会授权在后,联合国由是给人留下橡皮图章的印象。至于涉及内政及内战的事件,联合国多以“和平建设者”的姿态出现,进行调解。    

一九九三年初,曾发生过以美军为首的联合国蓝盔部队在索马里亚容忍一方军阀,打击另一方军阀的闹剧。事后经检讨,联合国承认这种涉入内战的错误行为不足为训。    

国际事件或内政事件,虽然是联合国决定军事制裁与否的重要参考指标,但理论上应当不是唯一的考虑因素。以卢旺达种族大屠杀事件为例,联合国之没有基于人道、维护人权和防止种族灭绝原则,及时向受迫害的图西族提供有效援助,甚至在事发前还把联合国军队撤离,无论从任何角度均无法自图其说。据最新调查透露,卢旺达大屠杀过程中共死亡100万人口。联合国之见死不救,一方面说明主要国家对非洲大陆漠不关心;二方面说明,许多国家始终盲目、教条地把主权置于生存权之上。经此事件,国际社会应当达成的共识是,当一个国家已丧失行为能力(如内乱),致使部分群体的安全与生命受到严重威胁时,联合国应当及时进行干预。诚然,安理会成员可能对问题的评估可能持不同标准,但关键是,它是唯一的机制,而且是可以改进的机制。   

巴尔干问题    

就国际法一般原则而言,第三国不得对分离主义运动(或称独立运动)进行干预,同时即使在分离主义运动成功地取得独立地位的情况下,第三国为避免干预内政之嫌,亦不得过早地予以国际承认。美国、欧洲联盟所属的若干成员国(尤其是德国、奥地利)十年前出于历史、意识形态原因,一味支持波黑、克罗地亚的独立运动并导致武装冲突,从而把一个单纯的内政事件转变为“国际事件”,这就使得国际社会在“军事干预”与“和平协调”之间举棋不定、莫衷一是。    

前南斯拉夫当局于二战结束后对行政区域的划分,并非严格按照民族定居的范围而定。如考虑到许多塞族居住的土地彼时划入克罗地亚和波黑行政区的事实,国际社会冒然把克罗地亚与波黑的行政区域均承认为“国界”的做法,本身就有欠公允。    

波黑与克罗地亚根据民族自决原则要求独立时,完全无视波黑境内占百分之三十人口的塞族与克罗地亚境内占百分之十的塞族也同样具有民族自决权利。及至内战爆发,波黑与克罗地亚明显处于弱势,联合国维和部队便突然出面进行调停,而其客观作用实际是给予弱方整军经武、秣马厉兵的喘息机会,结果一旦波黑与克罗地亚羽翼已丰,联保部队反成为其收复失地的绊脚石。    

就种族清洗、违反联合国禁令、射杀平民等等行为而言,其实同为三个交战方所触犯,然而欧美舆论却明显地偏袒波黑与克罗地亚,最终则导致1999年北约组织在不经安理会授权的情况下对南斯拉夫进行长达78天的狂轰滥炸。至于联合国,唯一起的作用便是替北约收拾残局,以联合国名义“委托”北约组织派遣3万部队进驻科索沃“重建秩序”,而事实结果却是眼睁睁地看着科索沃解放军把90%塞族老百姓驱逐出境。    

从联合国与1991年波斯湾战争所起的橡皮图章作用到1999年的收拾残局,多少已可看到联合国的没落与堕落。这就难怪911事件发生后,美国干脆就把个案事件夸大为“战争”,无视安理会与法理的存在,独自扮演告诉人、审判人、制裁人的三重角色对主权国进行赤裸裸的侵略,并在中亚地区添增4个军事基地。走笔至此,本人无意为塔利班政权辩护,但至少认为作为成员国之一的美国应当根据联合国章程的规定,要求联合国作出裁决,并通过决议对阿富汗进行军事制裁,而不是与暴力政权在犯法与暴力上进行攀比。   

联合国的抉择    

联合国之存在已有五十年的历史,尽管它的预期目标长期受冷战格局的影响无法一一实现,然而毕竟能够从许多痛苦经验中汲取可贵教训。如今处于后冷战时期,当不能听凭少数几个国家的摆布,似乎所有不符合欧美标准与价值观的国家,即便在欧美国家建国之前已存在了数千年之久,并为人类文明作出了重大的贡献,突然之间均失去了存在的价值。值此以权代法、单极排斥多极、合众国践踏联合国之际,国际社会的出路当然不是与强权直接冲突,而是联合集体力量据理力争。2002/2/28