中國會把土地還給農民？

作者：謝盛友

中國先秦以來歷代有各種各樣的土地制度，比如公有制和私有制，有井田制、王田、課田制、均田制、官田制等。臺灣1949年後土地改革，包括三七五減租、公地放領、“耕者有其田”、土地重劃等。

2008年10月12日結束的中國共產黨第17屆3中全會的中心議題是農業和農村改革。會議通過了《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，這壹決定的通過，被稱為自78年11屆三中全會以來中國最重大的土地改革措施。如何看中國即將開始的新土改？

臺灣經驗

1945年至1949年，臺灣的土地問題和大陸壹樣，農村裏佃農多交租於地主，負擔重、生活困苦。1949年後，當政者總結了農村問題是在大陸時期失敗的壹個重要原因，考慮如何讓農村安定。農民的租額由原先的“二五”(即租額為收成的壹半)，再減少四分之壹，成為“租額壹律以不超過正產物收獲量千分之三百七十五為準”(即 “三七五”)。隨後是公地放領，將逾十萬公頃的公地放領(即總賣價分十年賣)給二十多萬戶的原租農民。

1953年後是“耕者有其田”，地主除保留相當於三甲(壹甲約等於壹公頃)中等水田的農田，其余被征收，同時獲得七成的實物土地債券，三成的臺灣水泥、工礦等公營事業股票；農民分十年繳交所買農田的地價。

臺灣土地變革帶來很多益處，但也有負面經驗，最明顯的就是在經濟發展中，地主和買到土地的農民(新地主)賺太多。像臺北市敦化南路附近的地價1953年壹坪(相當於三點三平方米)不到二、三萬元新臺幣，現在則已達天價。房地價的不斷上漲，對社會中下層不公平。這種經驗值得中國大陸吸取。

俄羅斯土地改革問題

根據俄羅斯聯邦憲法，20世紀最後10年中在俄羅斯國土上實際建立起新的土地制度的基礎：取消了國家對土地的壟斷，實現了向土地所有制形式多樣化的轉變；進行了向公民無償再分配土地；實行了土地的有償使用；大部分農業土地轉為私人所有；森林資源的土地，自然保護區土地及其他特別貴重的土地歸國家所有；完成了大量的地籍工作；為土地轉讓創造了客觀條件。
上個世紀90年代，俄羅斯農業改革的主要任務是土地私有化，改組集體農莊和國營農場，以便在土地私人所有制基礎上，依靠農產品生產者的個人努力形成有效的農業生產。
土地轉交給個人所有是根據在農業企業成員之間按標準土地份額分配土地的方案實行的。由於這些改革的進行，1180萬俄羅斯農民得到了土地份額權。
土地份額的所有者用以下方式支配土地：
     • 500萬以上的農民（占42.5%）將土地份額出租；
     • 約180萬人（占15.2%）將土地份額使用權轉換為農業企業的法定資本；
     • 約90萬人（占7.2%）劃出幾塊地用於搞個人副業和經營農場；
     • 50多萬農民（4.2%）將土地份額轉換為法定資本。

可見，約有70%的土地份額所有者在用不同方式支配著土地。相當大的壹部分農民（約30%），暫時還未以任何壹種方式支配其土地份額。

俄羅斯鄉村的土地改革模式從壹開始就建立在社會公正而不是經濟效益的原則基礎上。例如，有很大壹部分的土地份額由農村社會的養老金領取者等人得到，雖然他們是不能在土地上幹什麼的。只有5%的農民走出了集體農莊和國營農場，建立了自己的私營經濟，他們中的大多數將自己的土地份額出租。租金的數額在南部地區為年收成的5～10%，在北部地區為年度土地稅的金額。

1991～1999年通過了20多部聯邦法律，正式宣布土地為聯邦所有。但是，缺少將土地地段歸屬相應類別的所有制的具體機制，引起大量的司法爭議。
歸屬聯邦所有的土地大約應當有5.4億公頃（占土地總面積的32%），而且必須從法律上和組織上規定這些土地為聯邦所有，並對其進行管理。

其他國家

其他國家在這最近的半個多世紀以來的土地私有、自由交易的過程中，其土地分配的基尼系數都在下降，都是在趨向於分散。比如墨西哥，上世紀30年代幾乎國家所有的土地都在少數的大公司手裏，幾乎沒有小農。現在的墨西哥，原來的土地分配基尼系數是0.96，現在是0.69，仍然很集中，但比以前分散壹些了。印度也是壹樣，在上世紀50年代是0.69，現在大概0.5，也是出現了小農化的趨勢。
可見，土地私有會造成土地集中，這個論點很荒唐。中國在傳統時代，土地當然不是均田的，也不是“耕者有其田”的，但是與其他民族橫向比較，中國在傳統時代，是個土地比較分散的國家，並不像很多歷史學家說的那樣集中。

在借鑒外國經驗時，首先必須明白，在世界大多數國家，是沒有土地自由流轉的。在發達國家，土地的市場流轉只有從法律、管理和財務觀點出發，在合理的監督系統之下才能實行。建立在私人所有制基礎上的土地買賣，常常伴有土地投機和將屬於社會的地租竊為已有。這種情況的經濟基礎是：隨著社會的發展，“土地的壓力”日益增大，因而土地價格比其他商品提高得快。例如，德國在近30年中，總體價格增長2倍，而建築土地地段的價格提高了15倍。
　 

獨立於政府之外的估價

德國法律規定，德國土地價格和房產價格並不是由開發商或政府決定，而是由房地產估價機構指定，其評估工作獨立於政府之外。法律根據是德國建築法第 193條和196條（§ 193 BauGB和 § 196 BauGB）。（參考： Bodenrichtwert 和Grundstücksbewertung ）。評估職業者在評估工作中只對自己負責，並不考慮政府、委托人及個人的經濟利益，且評估職業者評估出的土地價格不需政府確認（但法院只承認評估師簽字的評估報告）。如當事人因某種經濟行為發現評估結果有誤，可向法院起訴。評估職業者對評估結果負責30年（法律規定），評估錯誤時先用該項目保險合同的賠償金賠付，若還不夠再動用私人財產負責，公司內所有的評估師都負有連帶責任。

在評估職業者進行評估時，政府無權幹涉評估職業者的工作，即使評估結果有損於政府利益。政府對土地價格也有自己的規定，但土地價格並不是由政府制定，而是政府委托專業人士制定、再通過法律確認。在德國，受政府雇傭對評估師來說是壹種至高榮譽。

根據德國聯邦建築法規定，每壹塊出售的土地都要登記在冊，且每塊土地的買賣都必須由公證人向國家報告。公眾可以看到每塊地段的具體數據並據此進行投資。所有房地產交易情況集中起來，形成“銷售價格總匯”。各地評估委員會則根據銷售價格總匯，每年制定地價圖，提出各個區域的標準土地價格。評估委員會制定的最普遍的標準土地價格主要涉及農林區、農村和市區、工業和貿易區、交通區及學校和醫院等公共區。另外，地價圖還可提供商用、住宅用樓房以及樓房層數等方面的信息。

在地價圖中主要包含三種數據：用途、容積率和價格（每平方米）。每個投資者都可根據地價圖計算房地產的價格、建設規模、投資收益等。利用地價圖，德國創造了壹個模式，城市可以自己決定走什麼樣的發展道路。地價圖目前已完全被德國市場接受，且在市場中通行。壹般每年都會繪制壹張新地價圖，但當估價師按經驗發現地價圖與實際不符，或國家需要時，評估師會繪制新的地價圖。地價圖可幫助政府測算稅收，目前德國政府都是依據地價圖來征收地產稅。

由於特殊的地價圖，德國房地產交易透明度非常高，這也為政府征稅、城市建設等提供了諸多便利。每年，政府都利用“地價圖”、各類評估師的評估報告所提供的價格征收地產稅和房產稅。同時，為照顧低收入家庭，政府還開發壹些住宅樓銷售或出租給低收入家庭，依據的也是房地產評估師們的報告。

根本問題

中國沒有能夠把土地還給農民，最根本的障礙是沒有多黨制，司法不獨立。在威權社會裏，土地改革最大的阻力是，中央的集權無法貫徹到基層。我上個世紀提出“處長專政”的概念，得到很多學者的認同，很多學者也是這個意思：在集權社會裏中央權力無法貫徹到基層。

實際上，中國的官僚資產階級隊伍現在正處於壯大中。由於政治體制改革滯後，權力從上到下都失去制約，黨政官員得不到有效監督，使得當權者可以肆無忌憚地侵吞土地和公有財產，掠奪公共資源。作為這壹特權群體來說，他們想方設法，以保全既得利益。

中國什麼情況下，才能把土地還給農民呢？必須有壹個獨立於政府之外的估價機構；而要有這樣的機構，首先要有新聞自由、輿論監督、多黨制、司法獨立。

寫於2008年10月15日， 德國班貝克