中国会把土地还给农民？

作者：谢盛友

中国先秦以来历代有各种各样的土地制度，比如公有制和私有制，有井田制、王田、课田制、均田制、官田制等。台湾1949年后土地改革，包括三七五减租、公地放领、“耕者有其田”、土地重划等。

2008年10月12日结束的中国共产党第17届3中全会的中心议题是农业和农村改革。会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这一决定的通过，被称为自78年11届三中全会以来中国最重大的土地改革措施。如何看中国即将开始的新土改？

台湾经验

1945年至1949年，台湾的土地问题和大陆一样，农村里佃农多交租于地主，负担重、生活困苦。1949年后，当政者总结了农村问题是在大陆时期失败的一个重要原因，考虑如何让农村安定。农民的租额由原先的“二五”(即租额为收成的一半)，再减少四分之一，成为“租额一律以不超过正产物收获量千分之三百七十五为准”(即 “三七五”)。随后是公地放领，将逾十万公顷的公地放领(即总卖价分十年卖)给二十多万户的原租农民。

1953年后是“耕者有其田”，地主除保留相当于三甲(一甲约等于一公顷)中等水田的农田，其余被征收，同时获得七成的实物土地债券，三成的台湾水泥、工矿等公营事业股票；农民分十年缴交所买农田的地价。

台湾土地变革带来很多益处，但也有负面经验，最明显的就是在经济发展中，地主和买到土地的农民(新地主)赚太多。像台北市敦化南路附近的地价1953年一坪(相当于三点三平方米)不到二、三万元新台币，现在则已达天价。房地价的不断上涨，对社会中下层不公平。这种经验值得中国大陆吸取。

俄罗斯土地改革问题

根据俄罗斯联邦宪法，20世纪最后10年中在俄罗斯国土上实际建立起新的土地制度的基础：取消了国家对土地的垄断，实现了向土地所有制形式多样化的转变；进行了向公民无偿再分配土地；实行了土地的有偿使用；大部分农业土地转为私人所有；森林资源的土地，自然保护区土地及其他特别贵重的土地归国家所有；完成了大量的地籍工作；为土地转让创造了客观条件。
上个世纪90年代，俄罗斯农业改革的主要任务是土地私有化，改组集体农庄和国营农场，以便在土地私人所有制基础上，依靠农产品生产者的个人努力形成有效的农业生产。
土地转交给个人所有是根据在农业企业成员之间按标准土地份额分配土地的方案实行的。由于这些改革的进行，1180万俄罗斯农民得到了土地份额权。
土地份额的所有者用以下方式支配土地：
     • 500万以上的农民（占42.5%）将土地份额出租；
     • 约180万人（占15.2%）将土地份额使用权转换为农业企业的法定资本；
     • 约90万人（占7.2%）划出几块地用于搞个人副业和经营农场；
     • 50多万农民（4.2%）将土地份额转换为法定资本。

可见，约有70%的土地份额所有者在用不同方式支配着土地。相当大的一部分农民（约30%），暂时还未以任何一种方式支配其土地份额。

俄罗斯乡村的土地改革模式从一开始就建立在社会公正而不是经济效益的原则基础上。例如，有很大一部分的土地份额由农村社会的养老金领取者等人得到，虽然他们是不能在土地上干什么的。只有5%的农民走出了集体农庄和国营农场，建立了自己的私营经济，他们中的大多数将自己的土地份额出租。租金的数额在南部地区为年收成的5～10%，在北部地区为年度土地税的金额。

1991～1999年通过了20多部联邦法律，正式宣布土地为联邦所有。但是，缺少将土地地段归属相应类别的所有制的具体机制，引起大量的司法争议。
归属联邦所有的土地大约应当有5.4亿公顷（占土地总面积的32%），而且必须从法律上和组织上规定这些土地为联邦所有，并对其进行管理。

其他国家

其他国家在这最近的半个多世纪以来的土地私有、自由交易的过程中，其土地分配的基尼系数都在下降，都是在趋向于分散。比如墨西哥，上世纪30年代几乎国家所有的土地都在少数的大公司手里，几乎没有小农。现在的墨西哥，原来的土地分配基尼系数是0.96，现在是0.69，仍然很集中，但比以前分散一些了。印度也是一样，在上世纪50年代是0.69，现在大概0.5，也是出现了小农化的趋势。
可见，土地私有会造成土地集中，这个论点很荒唐。中国在传统时代，土地当然不是均田的，也不是“耕者有其田”的，但是与其他民族横向比较，中国在传统时代，是个土地比较分散的国家，并不像很多历史学家说的那样集中。

在借鉴外国经验时，首先必须明白，在世界大多数国家，是没有土地自由流转的。在发达国家，土地的市场流转只有从法律、管理和财务观点出发，在合理的监督系统之下才能实行。建立在私人所有制基础上的土地买卖，常常伴有土地投机和将属于社会的地租窃为已有。这种情况的经济基础是：随着社会的发展，“土地的压力”日益增大，因而土地价格比其他商品提高得快。例如，德国在近30年中，总体价格增长2倍，而建筑土地地段的价格提高了15倍。
　 

独立于政府之外的估价

德国法律规定，德国土地价格和房产价格并不是由开发商或政府决定，而是由房地产估价机构指定，其评估工作独立于政府之外。法律根据是德国建筑法第 193条和196条（§ 193 BauGB和 § 196 BauGB）。（参考： Bodenrichtwert 和Grundstücksbewertung ）。评估职业者在评估工作中只对自己负责，并不考虑政府、委托人及个人的经济利益，且评估职业者评估出的土地价格不需政府确认（但法院只承认评估师签字的评估报告）。如当事人因某种经济行为发现评估结果有误，可向法院起诉。评估职业者对评估结果负责30年（法律规定），评估错误时先用该项目保险合同的赔偿金赔付，若还不够再动用私人财产负责，公司内所有的评估师都负有连带责任。

在评估职业者进行评估时，政府无权干涉评估职业者的工作，即使评估结果有损于政府利益。政府对土地价格也有自己的规定，但土地价格并不是由政府制定，而是政府委托专业人士制定、再通过法律确认。在德国，受政府雇佣对评估师来说是一种至高荣誉。

根据德国联邦建筑法规定，每一块出售的土地都要登记在册，且每块土地的买卖都必须由公证人向国家报告。公众可以看到每块地段的具体数据并据此进行投资。所有房地产交易情况集中起来，形成“销售价格总汇”。各地评估委员会则根据销售价格总汇，每年制定地价图，提出各个区域的标准土地价格。评估委员会制定的最普遍的标准土地价格主要涉及农林区、农村和市区、工业和贸易区、交通区及学校和医院等公共区。另外，地价图还可提供商用、住宅用楼房以及楼房层数等方面的信息。

在地价图中主要包含三种数据：用途、容积率和价格（每平方米）。每个投资者都可根据地价图计算房地产的价格、建设规模、投资收益等。利用地价图，德国创造了一个模式，城市可以自己决定走什么样的发展道路。地价图目前已完全被德国市场接受，且在市场中通行。一般每年都会绘制一张新地价图，但当估价师按经验发现地价图与实际不符，或国家需要时，评估师会绘制新的地价图。地价图可帮助政府测算税收，目前德国政府都是依据地价图来征收地产税。

由于特殊的地价图，德国房地产交易透明度非常高，这也为政府征税、城市建设等提供了诸多便利。每年，政府都利用“地价图”、各类评估师的评估报告所提供的价格征收地产税和房产税。同时，为照顾低收入家庭，政府还开发一些住宅楼销售或出租给低收入家庭，依据的也是房地产评估师们的报告。

根本问题

中国没有能够把土地还给农民，最根本的障碍是没有多党制，司法不独立。在威权社会里，土地改革最大的阻力是，中央的集权无法贯彻到基层。我上个世纪提出“处长专政”的概念，得到很多学者的认同，很多学者也是这个意思：在集权社会里中央权力无法贯彻到基层。

实际上，中国的官僚资产阶级队伍现在正处于壮大中。由于政治体制改革滞后，权力从上到下都失去制约，党政官员得不到有效监督，使得当权者可以肆无忌惮地侵吞土地和公有财产，掠夺公共资源。作为这一特权群体来说，他们想方设法，以保全既得利益。

中国什么情况下，才能把土地还给农民呢？必须有一个独立于政府之外的估价机构；而要有这样的机构，首先要有新闻自由、舆论监督、多党制、司法独立。

写于2008年10月15日， 德国班贝克